Por: Georgina Lucesoli* Imagen: Familia en su Phutucu, Sandra Siviero, MNBA
En este trabajo final del Seminario “Regulación Jurídica del sector de Comunicaciones y Medios”, dictado por la ECAE, Georgina Lucesoli analiza estos tres conceptos para abordar las posibilidades del “Servicio Público” como vector de la democratización de derechos humanos en la Argentina. El Seminario fue coordinado por José Ignacio López, y contó con la participación de Gustavo López, Analía Eliades, Graciana Peñafort y Nicolás Cendoya.
1. LSCA y “Argentina Digital”: el objetivo de federalizar
La Argentina es un país extenso y con una densidad poblacional baja: sus 45 millones de personas habitan una superficie de 2,78 millones de km2, es decir que hay unas 16 personas por km2. Sin embargo, la densidad promedio parece inconsistente con la de las grandes ciudades: se multiplica casi novecientas veces en el mayor centro urbano del país, el Área Metropolitana de Buenos Aires (14.000 hab./km2), pero también se dispara en capitales de provincia –doscientas veces, por ejemplo, en San Miguel de Tucumán (3.200 hab./ Km2)–. Esto es así porque, en nuestro país, más del el 90% de la población es urbana. Se trata de un dato insoslayable a la hora de pensar las actuales configuraciones de los sistemas de comunicaciones en relación a los derechos humanos en Argentina porque, en general, el restante 10% queda desdibujado ante la contundencia de los diagnósticos de concentración y centralización de las comunicaciones.
Las leyes 26522/2009 y 27078/2014 fueron enorme avance hacia el objetivo de dotar de mayor federalidad y democratización al sistema de comunicaciones. Declaradas las comunicaciones en ambas normas “de interés público”, tanto los servicios de comunicación audiovisual como las TICs y telecomunicaciones (además servicio público), incluyen entre sus finalidades la contribución a las culturas, diversidades y economías regionales, el fortalecimiento de los actores locales y los objetivos de cobertura universal. Más interesante aún es que estas leyes mostraron gran productividad en términos de institucionalidad. Incrementaron la participación –en el caso de la LSCA desde su elaboración misma– y establecieron consejos consultivos de composición federal; implementaron políticas de desconcentración; otorgaron licencias a organismos públicos provinciales, universidades, municipios, organizaciones locales; fomentaron la producción descentralizada (programas Polos Audiovisuales, Fomeca, etc.) y también impactaron en la representación (cuotas de pantalla para producción local, reglas de must carry, creación de la Defensoría del Público, creación de bancos, señales y programas públicos –Bacua, Acua Federal, Vivo en Argentina, Pampero TV, etc.–). A su vez, contemplaron el acceso y el alcance universal, particularmente, a partir de la creación de empresas e iniciativas para dotar a todo el territorio nacional de cobertura satelital, de televisión digital terrestre y de fibra óptica (ARSAT, TDA, Refefo, etc.). No obstante, el alcance efectivo de estas políticas tuvo dos limitaciones claras.
La primera limitación, interna al marco regulatorio mencionado, es el fuerte sesgo urbano que tuvo en la implementación, en línea con las configuraciones poblacionales. Las políticas de promoción se centraron en la articulación con gobiernos y universidades, ancladas a los grandes conglomerados urbanos. Al priorizar estas poblaciones, en esta política pública que, claro está, requería de escala por la situación de base que se propuso modificar, lo que quedó más relegado fue ese 10% de las comunidades y entramados rurales de la Argentina. Allí donde dicha política se volvió territorio, produjo impactos trascendentales en la vida de esas personas y comunidades, garantizando derechos humanos básicos. Por dar solo un ejemplo: una radio FM con energía solar instalada en 2014 en las Comunidades Unidas de Molinos, donde las características geográficas imposibilitan otras tecnologías y se carece de acceso a la red eléctrica, constituye el único medio de comunicación con el que cuentan 400 familias de 16 comunidades, que afrontan necesidades básicas como el acceso al agua y economías de subsistencia.
La segunda limitación es general y estuvo atada a los devenires políticos: nos referimos el especial énfasis con el que gran parte del objetivo de desconcentración y democratización mencionado fue desarticulado, a fuerza de decretos, por el gobierno de Macri que asumió en diciembre de 2015 (los decretos 267/2015 y 1340/2016, relajaron los límites a la propiedad y unificaron las atribuciones del Estado en el ENACOM, recortando la participación asignada a las provincias y actores sociales) y por el vaciamiento fáctico de las políticas mencionadas, que se llevó puestas, incluso, iniciativas propias de conectividad rural.
2. Contexto 2020: la declaración de servicio público y desafíos a futuro
Ya en el contexto 2020, con un nuevo cambio de Gobierno, pero en el complejo marco de la pandemia a causa de la COVID-19, el primer signo de recuperación de los objetivos democratizadores de la comunicación lo constituye el decreto 690/2020 de Alberto Fernández que, a partir del marco jurídico existente (esto es, las Leyes 26522, 27078 pero también los decretos 267/2015 y 1340/2016), postula la primacía del marco de los derechos humanos, particularmente de la ONU con respecto al acceso a Internet como “pilar fundamental para la construcción del desarrollo económico y social”: El decreto también se respalda en la CSJN con respecto a la protección de los derechos de las personas más vulnerables (1) y en los deberes constitucionales de educación pública gratuita y de protección de la niñez.
El decreto 690/2020 declara “servicio público esencial en competencia” a los servicios TICs y de telecomunicaciones, así como a la telefonía móvil; aumenta las atribuciones del Estado en la regulación del precio e introduce la obligación de implementar una “prestación básica universal obligatoria”, cuya reglamentación aún se encuentra pendiente. Esta redefinición conceptual marca la posibilidad de obligaciones de derecho exorbitantes a los prestadores y licenciatarios, pues pone la prioridad del Estado en la garantía del derecho humano a la información y la comunicación, derechos son fundamentales porque vehiculizan otros derechos universales, por ejemplo, como quedó evidente en la pandemia, a la educación (2).
Ahora bien, entendida la prestación universal en función de las poblaciones más vulnerables, cabe preguntar: ¿Cuál es ese universo? ¿Es suficiente que comprenda un “abono social” cuando existe falta de infraestructura en gran parte del territorio? ¿Alcanza a comprender esta prestación a ese 10% de la población que habita en entornos rurales, marcados por una brecha económica pero también digital? ¿Qué significación tiene esa población en un contexto marcado por complejo desafíos, como el actual?
El concepto de prestación universal, como toda política pública de alcance nacional y más allá de la solución que supone para muchísimas familias argentinas, no necesariamente comporta una concepción federal ni mucho menos rural. Para ello, serán importantes las definiciones concretas que se fijen en su reglamentación e implementación.
Con respecto a las poblaciones rurales, en particular, importaría poder agregar políticas diferenciales dado que es un segmento de la población atravesado por desigualdades particulares, pero también con mucho potencial para desempeñar un rol destacado en las proyecciones futuras que el país necesita hacer. ¿Cuáles serían los posibles impactos para una política que piense la democratización de las comunicaciones focalizada en este sector de las poblaciones rurales?
Cuando hablamos de desigualdades particulares, se suman a las desigualdades económicas, las diferencias regionales (3) y las propias del entorno rural: las brechas digitales se incrementan, tanto en infraestructura como en acceso a terminales, y se suman a las brechas en el acceso a otros derechos humanos, como la salud y la educación.
Cuando pensamos en potencialidades, pensamos en cuáles son los vectores con mayores expectativas para la Argentina para un desarrollo sustentable a futuro. La pandemia no solo ha puesto en evidencia la esencialidad de las TICs en las sociedades actuales, sino también las deudas pendientes a nivel nacional en desigualdad y vulnerabilidad social, crisis habitacional, desempleo y sustentabilidad ambiental, que marcan que una redistribución de las poblaciones más equilibrada podría ofrecer mayores oportunidades de desarrollo a las personas. En este complejo contexto, algunas de las propuestas que viene presentando el Gobierno implican pensar un país realmente más federal y descentralizado, pero considerando estas importantes deudas en materia de igualdad.
En este sentido, el reciente anuncio del Plan de Inversiones para la Agricultura Familiar (un importante sector de estas poblaciones rurales) como sostén de la seguridad alimentaria argentina, y del Plan Nacional de Conectividad, entre cuyas finalidades están reducir la brecha digital brindando conectividad satelital a 200 mil hogares rurales y extender las redes Refefo y TDA, son avances concretos a los que podría sumarse una definición de servicio universal del 690/2020, complementaria al plan para zonas rurales particularmente adversas (4).
Estas inversiones en conectividad y definiciones en materia de regulación marcan que el Estado Nacional ha priorizado nuevamente su deber como garante del acceso a las comunicaciones (5), en tanto derecho fundamental en el que se sustenta la garantía de otros derechos (a la educación, a la salud, a la identidad, a la justicia, a la no discriminación por género, etc.) y que se vuelve particularmente relevante cuando se potencian, como en el caso de las poblaciones rurales, limitantes económicas y de infraestructura. Por dar un ejemplo concreto, una tarifa de conectividad en entornos rurales –aun cuando el ejemplo es a escasos 5 kilómetros de una las autovías más transitadas, la que une CABA con Mar del Plata (6)– multiplica por más de tres veces el costo del servicio en la ciudad capital o de la ciudad más cercana y podría, efectivamente, calificarse de “confiscatoria” del ingreso familiar de muchas familias argentinas. Este ejemplo busca dar cuenta de una certeza que recorre este ensayo: cuanto se trata de comunicaciones el criterio de rentabilidad de mercado nunca es ni será suficiente para garantizar derechos universales. Las inversiones del Estado deben poder ser observadas desde criterios de rentabilidad o incidencia social y proponer políticas diferenciadas que puedan dar cuentas de posibilidades concretas diseñadas para los “universos rurales” (7) por las potencialidades que puede comportar para un desarrollo de país sustentable, que pueda aprovechar sus particulares potencialidades distribuidas territorialmente. Ese 10% de población distribuida, dispersa y que, en apariencia, es pequeña puede ser una gran apuesta para la construcción de un modelo de país más federal.
1 – El decreto 690 refiere al caso “Centro de Estudios para la Promoción de la Igualdad y la Solidaridad y otros c/ Ministerio de Energía y Minería s/Amparo Colectivo” para subrayar el deber del Estado para evitar “el perjuicio social provocado por la exclusión de numerosos usuarios de dichos servicios esenciales como consecuencia de una tarifa que, por su elevada cuantía, pudiera calificarse de confiscatoria”.
2 – Estas cuestiones relativas al derecho a la comunicación como “derecho fundamental” fueron desarrolladas en las clases 1 y 3 del presente curso, a cargo de las doctoras Graciana Peñafort y Analía Elíades.
3 – Tal como muestra el estudio sobre las desigualdades regionales en cuanto a “la virtualización forzosa” de la educación en el marco de la pandemia, que se acentúa con la distancia de los centros urbanos. Realizado en https://www.pagina12.com.ar/267626-coronavirus-y-educacion-la-brecha-digital-que-la-pandemia-de
4 – Recuperado de: http://revistafibra.info/enacom-avanza-para-fortalecer-la-comunicacion-en-areas-rurales/
5 – [1] Concepto ampliamente desarrollado por Loreti y Lozano, en El derecho a comunicar (2013).
6 – El ejemplo es de un establecimiento rural a 6 km de la ciudad de Maipú (PBA): el único proveedor factible es una empresa de Internet satelital, por un abono mensual de $5.190, versus un abono de $1.690 (FTH, CABA. Movistar) y $1.250 (ciudad de Maipú, fibra pero no directa al hogar, de baja calidad).
7 – La experiencia de Uruguay, desarrollada por Nicolás Cendoya en la clase 4 del presente curso, fue muy interesante para pensar las prestaciones que podrían tener empresas estatales frente a “nichos” de ciudadanos/as que el mercado relega por no considerarlos rentables. Desde este ensayo, las comunidades rurales al igual que las escuelas rurales podrían ser, claramente, uno de esos nichos, pero deberían estar contemplados en la reglamentación del decreto 690/2020 o futuras regulaciones.
* Lic. en Comunicación Social (UBA) y trabajadora del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria).
Las opiniones expresadas en esta nota son responsabilidad exclusiva de la autora y no representan necesariamente la posición de Broquel.
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