Por: José Ignacio López*
“Las singulares características que posee el Estado Nacional en los procesos judiciales exigen que sus abogados y abogadas tengan un rol comprometido con su defensa. En ese orden, la capacitación permanente es un paradigma central que dichos profesionales deben seguir”.
El Estado no es un litigante más, cuando concurre a los tribunales tiene notas distintivas que lo caracterizan. La importancia de su rol procesal es muy significativa y, en este sentido, los abogados/as que lo representan cumplen un rol vital. A ello se le debe agregar el funcionamiento de un órgano clave en esa importante misión: la Procuración del Tesoro de la Nación.
A través de esta breve nota, efectuaremos unas breves reflexiones sobre la confluencia de estos factores humanos y orgánicos que se enlazan en la trascendental tarea de la representación del Estado Nacional en juicio.
I – El Estado en juicio
“La igualdad fundamental que debe reconocerse al Estado, en carácter de litigante, no importa una equiparación rigurosa con los particulares” (1), así lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Dicha circunstancia, como se dijo, demarca las singularidades que posee el Estado en los tribunales.
En ese sentido, un primer aspecto que debe repararse en las acciones judiciales contra el Estado es el concepto de la habilitación de instancia, que implica un examen preliminar de las condiciones de admisibilidad para comprobar si se han cumplido los requisitos para demandarlo. Concretamente, el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 23 a 32 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, respecto al agotamiento de la vía administrativa mediante reclamos o recursos –en los casos que se lo exige– y la interposición de la demanda en forma temporánea –dentro del plazo de caducidad de 90 días contemplado en el artículo 25 de la referida norma– por parte del órgano judicial, previo dictamen del Ministerio Público Fiscal.
A su vez, los procesos judiciales promovidos contra el Estado cuentan con una regulación especial –la ley 25.344- que impone el deber de comunicar la misma a la Procuración del Tesoro de la Nación (2) y, a partir de allí, comienza la defensa estatal dado que dicho organismo puede dar instrucciones a los servicios jurídicos de cada repartición o directamente asumir la representación del Estado (3). Además, el cumplimiento de este requisito se realiza en forma previa a la notificación de la demanda.
También existen otros aspectos singulares como, por ejemplo, el plazo para contestar la demanda que en el caso del Estado Nacional será de 60 días, un lapso mucho más extenso que la regla general de los 15 días contemplada en el ordenamiento procesal (4) para juicios ordinarios.
Por su parte, una ley especial regla la medidas cautelares en causas en que el Estado Nacional es parte. Se trata de la ley 26.854 que, si bien mantuvo, las exigencias de acreditar la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la ponderación del interés público, incorporó una serie de novedades como el informe previo al dictado de una medida precautoria, el plazo de vigencia de los mandatos cautelares y una tutela diferencia para determinados derechos y sectores socialmente vulnerables (5).
El Estado también puede asumir el rol de actor en juicio y allí se destacan una serie de acciones especiales como la de lesividad, lanzamiento o las ejecuciones fiscales.
De otro lado, cabe resaltar que las sentencias contra el Estado Nacional tienen –por imperio del artículo 7 de la ley 3.952– carácter declarativo, limitándose al reconocimiento del derecho que se pretende. El fundamento es no detener la marcha normal de la Administración Pública o colocarla, por no disponer de partidas presupuestarias, en situación de no poder satisfacer un requerimiento judicial (6). Sin perjuicio de ello, el Máximo Tribunal ha señalado que la disposición legal no descarta la intervención judicial tendiente al acatamiento de un fallo, cuando la dilación en el cumplimiento de la condena por el Estado sea en sí irrazonable (7). La cláusula tampoco obstaculiza la ejecución de sentencias dictadas en juicios expropiatorios (8).
Las características particulares del actuar en juicio del Estado Nacional no se encuentran receptadas en una legislación única y ordenada sino que se encuentran desperdigadas en el Código Procesal Civil y Comercial y en otras normas especiales. Por eso, es deseable que el Congreso Nacional avance en la creación de Código Contencioso Administrativo Federal (9) que contemple detalladamente todos estos aspectos procesales.
II – La Procuración del Tesoro
Hablar de la presencia del Estado Nacional en los tribunales nos conduce a referir a un órgano clave en esta tarea: La Procuración del Tesoro de la Nación, el máximo organismo de asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo Nacional y de los más altos funcionarios de la Administración Pública Nacional.
La referida función es cumplida, principalmente, mediante la emisión de dictámenes escritos respecto de las cuestiones jurídicas que se someten a la opinión de la Procuración del Tesoro, lo que constituye un control de legalidad de las acciones de las reparticiones públicas. A su vez, representa o patrocina al Estado Nacional en juicios de relevante significación económica o institucional, cuando el Presidente de la Nación así lo determina, o por decisión del Procurador, en uso de una facultad delegada.
El Procurador del Tesoro es también el abogado de la República Argentina ante organismos jurisdiccionales o arbitrales extranjeros, y, en tal carácter, produce una opinión legal antes de la celebración de los convenios económico-financieros que nuestro país celebra con otros o con organismos financieros internacionales.
La Procuración del Tesoro –desde el punto de vista de la organización estatal- es organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo, cuya estructura administrativa y presupuesto están contenidos en la estructura y presupuesto del Ministerio de Justicia de la Nación. La designación de su titular, con rango de ministro, es una facultad del Presidente de la Nación.
Sus principales competencias, establecidas en su ley 24.667, se pueden sintetizar así: 1) brindar asesoramiento jurídico al Poder Ejecutivo Nacional y organismos dependientes, 2) asumir la representación y defensa del Estado Nacional en juicio. Dirigir al Cuerpo de Abogados del Estado, 3) Instruir investigaciones y sumarios administrativos en los casos previstos por el ordenamiento jurídico y cuando así lo disponga el Poder Ejecutivo Nacional, 4) registrar y auditar los juicios en los que el Estado Nacional sea parte y 5) atender las necesidades de capacitación superior del Cuerpo de Abogados del Estado.
Respecto de éste último cometido, la Procuración cuenta con la Escuela Cuerpo de Abogados del Estado (ecae), creada en 1994, cuya misión es la formación continua de los abogados y abogadas que prestan servicios profesionales en la órbita del Estado.
III – La abogacía Pública
Los abogados y abogadas del Estado Nacional tienen una tarea de enorme trascendencia institucional en sus manos. En tal sentido, se ha dicho que “a diferencia de lo que ocurre con la abogacía privada (que se ejerce a través de distintos contratos previstos en el Código Civil -mandato, locación de servicios o locación de obra- o bajo relación de dependencia con una empresa no estatal conforme a las pautas de la Ley de Contrato de Trabajo), la relación entre el Estado y sus abogados se rige por normas de derecho público, pues el abogado del Estado ejerce una función pública prestando un servicio relativo a su profesión como agente público y no a su profesión de abogado o procurador” (10).
Los representantes letrados del Estado, en ejercicio de su importante rol, deben bregar por una defensa seria y sólida del accionar público en los estrados judiciales. Para ello, es necesario que estén debidamente actualizados –normativa, doctrinaria y jurisprudencialmente- de todos los elementos que hacen a su tarea diaria. En este sentido, se entrelaza la práctica del abogado/a estatal y el rol de la Procuración del Tesoro de la Nación.
En esa línea, las instrucciones a los servicios jurídicos de cada repartición pública por parte de la Procuración del Tesoro son la guía que los letrados deben seguir a los fines de la unidad de acción en la defensa en juicio del Estado. Asimismo, el imprescindible rol en la capacitación permanente que ofrece la Procuración a través de la Escuela Cuerpo de Abogados del Estado coadyuva en la tarea de conseguir la más solvente representación en los tribunales del país.
IV – Reflexiones finales
Las singulares características que posee el Estado Nacional en los procesos judiciales exigen que sus abogados y abogadas tengan un rol comprometido con su defensa. En ese orden, la capacitación permanente es un paradigma central que dichos profesionales deben seguir, con el valioso auxilio de la Procuración del Tesoro de la Nación, a través de la Escuela Cuerpo de Abogados del Estado, que ofrece una oferta académica amplia y federal destinada a contar con letrados en óptimas condiciones para ejercer su trascendente rol.
A su vez, además de la necesaria función formativa, la Procuración del Tesoro de la Nación también debe ser siempre un faro conceptual, a través de sus dictámenes y líneas de acción judicial, para una sólida presencia del Estado Nacional en los estrados de los tribunales de nuestro país.
* Abogado (UNLP). Docente de Derecho Administrativo II en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y de Derecho de la Comunicación en la Facultad de Periodismo y Comunicación Social, ambas de la Universidad Nacional de La Plata. Director del portal jurídico “Palabras del Derecho”.
1 – Fallos 216:194
2 – La Corte Suprema rechazó un cuestionamiento contra dicha previsión y señaló que la misma “no vulnera la independencia del Poder Judicial” y “tampoco configura una irrazonable reglamentación de los derechos individuales en juego ni violenta el derecho a la igualdad de trato procesal”. Fallos 330:3052.
3 – Resoluciones PTN 2/2001 y 40/2001 –texto según Resolución PTN 4/2016-.
4 – Artículo 338 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
5 – Un estudio detallado de estas normativa puede verse en VALLEFÍN, Carlos A. “Medidas cautelares frente al Estado”, editorial Ad Hoc, 2013.
6 – Fallos 295:426, 302:350; 322:1201.
7 – Fallos 253:312.
8 – Fallos 186: 151, 211:1547 y 241:382.
9 – Véase JIMÉNEZ, Eduardo Pablo, “¿Es necesario instar la codificación del derecho contencioso administrativo federal?”, MARCER, Ernesto Alberto, “La necesidad de sancionar un Código Contencioso Administrativo en el orden federal”, TRIONFETTI, Víctor, “Premisas para la sanción de un Código Contencioso Administrativo Federal”, trabajos publicados en “Aportes para la sistematización de la normativa contencioso administrativo federal”, Ediciones Infojus, 2014.
10 – Véase la Disidencia de Elena I. HIGHTON DE NOLASCO en Fallos 331:2406
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