Por: Dr. Maximiliano Vittor* Imagen: Fundidores de acero, Adolfo Bellocq, Museo Nacional de Bellas Artes.
“Nos encontramos ante una ocasión única para construir los pilares de nuestra soberanía científico-tecnológica, elemento fundamental para el desarrollo social y productivo nacional, en un mundo que necesita cada vez más del conocimiento para enfrentar los nuevos desafíos globales. Ello implica no sólo dejar de depender de los modelos impuestos desde el exterior o por empresas transnacionales (dependencia tecnológica), sino también contar con las capacidades necesarias para desarrollar nuevos productos y servicios para abastecer al mercado interno -y eventualmente el externo-, utilizando productos de fabricación nacional para sustituir importaciones”.
El estado de emergencia sanitaria declarado por la pandemia de SARS COVID-2 (COVID-19) sacó a la luz las grandes capacidades de investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) de nuestro Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI). Dicho sistema se encuentra conformado por los órganos de gobierno competentes en la materia (1), los organismos públicos y privados de CTI (2), las universidades nacionales y provinciales y las empresas productoras de bienes y servicios, particularmente las denominadas “de base tecnológica (EBT)”.
En efecto, pudimos apreciar como el sector público, trabajando de manera mancomunada y articulada con el sector productivo, desarrolló en un breve período de tiempo soluciones científico-tecnológicas para atender la demanda de dispositivos de diagnóstico y serológicos, métodos de tratamiento (transfusión de suero equino hiperinmune, ibuprofeno nebulizado, ventilación mecánica no invasiva) y de elementos de protección personal (entre otros insumos sanitarios críticos), secuenciación genómica de eventuales variantes o mutaciones del virus (3), e incluso avances en el desarrollo de vacunas nacionales.
A lo anterior, se suma que nuestro país fue considerado “apto” para llevar adelante ensayos clínicos de fase III (4) en medicamentos y vacunas desarrolladas por organismos y empresas nacionales y extranjeras, determinando su eficacia y seguridad en humanos (5).
Estas reacciones proactivas e innovadoras por parte de los diferentes actores que conforman el SNCTI generan un empuje significativo que no hay que desacelerar sino que, por el contrario, puede y debe ser aprovechado.
De la mano de la crisis, nuevas oportunidades
Las crisis estimulan el cambio, y con ello la posibilidad de abrir nuevas oportunidades. El empuje mencionado anteriormente, sumado a la premisa de que la ciencia y la tecnología forman parte del proyecto de Nación de este Gobierno, configuran un contexto único para la de construcción y consolidación de nuestra soberanía científico-tecnológica. Ésta última, entendida como la capacidad de un país para decidir qué tipo de investigaciones, tecnologías, conocimientos e innovaciones son los más pertinentes para impulsar y sostener el bienestar de su población, sin resultar condicionado por intereses privados, sectoriales y/o extranjeros.
Nos encontramos ante una ocasión única para construir los pilares de nuestra soberanía científico-tecnológica, elemento fundamental para el desarrollo social y productivo nacional, en un mundo que necesita cada vez más del conocimiento para enfrentar los nuevos desafíos globales. Ello implica no sólo dejar de depender de los modelos impuestos desde el exterior o por empresas transnacionales (dependencia tecnológica), sino también contar con las capacidades necesarias para desarrollar nuevos productos y servicios para abastecer al mercado interno -y eventualmente el externo-, utilizando productos de fabricación nacional para sustituir importaciones; al menos en aquellos sectores en los que nuestro sistema de I+D+i tiene un mayor potencial.
La ciencia y la tecnología cumplen una función socioeconómica fundamental, y es imperativo que los procesos de creación de conocimiento se orienten principalmente a la solución de problemas productivos y sociales en forma integral. La verdad del desarrollo consiste en su totalidad: si no es de todo el hombre y de todos los hombres, no es el verdadero desarrollo (6). La ciencia y la tecnología deben ser un patrimonio estratégico de la Nación, y ser puestas al servicio del sector productivo y de toda la sociedad, del bien común.
Es importante resaltar que la búsqueda del crecimiento económico no debe ser un fin en sí mismo. El desarrollo es un proceso amplio e integral, cuyo objeto debe apuntar al bienestar de la sociedad en su conjunto basada en su participación y en la equitativa distribución de los beneficios resultantes. Al igual que los derechos humanos, el derecho al desarrollo pertenece a todas las personas y a todos los pueblos, con su participación plena y sin discriminación alguna.
La inversión y el “Estado Emprendedor” (7)
La inversión en I+D+i se considera de alto riesgo debido al nivel de incertidumbre propio del sector, que incluye períodos de gestación superiores a los que, por ejemplo, conllevan la inversión en capitales fijos que se transforman automáticamente en activos para la producción y tienen un valor determinado.
Ahora bien, la perspectiva capitalista considera que el sector privado es innovador, dinámico y competitivo, mientras que el Estado desempeña un rol más estático, interviniendo en el mercado ante eventuales fallos o desviaciones en el desarrollo de sus actividades. Sin embargo, en Argentina -como en los demás países de la región- la mayor inversión en I+D+i la realiza el Estado: un dato relevante cuando representa casi el 70% del total (8).
Ello se explica en parte por las características de nuestra matriz productiva, conformada en un 90% por pequeñas y medianas empresas. Pese a los esfuerzos realizados para impulsar políticas que logren acortar la brecha de desarrollo tecnológico existente entre estas últimas y las industrias desarrolladas de otros países, aún no se logró generar una masa crítica de empresas potencialmente innovadoras.
En el contexto descripto, el Estado no es sólo un ente financiador o mero apoyo para la iniciativa privada, sino que es el principal motor de la innovación. Es un agente que asume los riesgos y que ha dirigido el desarrollo de las principales tecnologías actuales.
Tómese por ejemplo el caso particular de la actividad de I+D+i en el área farmacéutica, área en la cual el sector público es el principal agente que desarrolla principios activos innovadores, mientras que la gran mayoría de la industria del sector se enfoca en el desarrollo de variantes de los fármacos más populares.
La reciente experiencia en la carrera por el desarrollo de vacunas contra el COVID-19 y la inédita velocidad (9) con la cual se logró alcanzarlas, se debe a que los gobiernos asumieron el riesgo financiero de desarrollarla y de –incluso- producirla a gran escala, aun cuando su eficacia no estaba plenamente probada (10).
Estamos ante un “Estado Emprendedor”, donde el sector público se transforma en el elemento esencial que dinamiza la economía, resultando una verdadera fuente de la innovación tecnológica.
Ahora bien, un Estado que financia debería participar razonablemente de los beneficios producidos a partir de sus inversiones en proyectos de I+D+i, desarrollando nuevos mecanismos de generación y retorno más directo que los impuestos. Podría -por ejemplo- asociarse a través de la participación accionaria en las empresas que reciben financiamiento público, o bien suscribir contratos de Participación Público – Privada (PPP – Ley 27.328). También debería recuperar -al menos parcialmente- su inversión participando en los beneficios económicos generados por la entidad beneficiaria en el marco de un contrato de licencia de derechos de propiedad intelectual o de know how. Tal reserva de derechos debería estar prevista en el contrato de adjudicación.
Adicionalmente, debería contar con aportes voluntarios de privados, por ejemplo, al Fondo para la Promoción y Fomento de la Innovación, creado por la Ley N° 23.877. Ello no con un ánimo de lucro, sino simplemente de retroalimentar con recursos genuinos el sistema de financiamiento y volverlo sostenible.
Soberanía y acceso a la salud: desarrollo y producción local de la vacuna contra el COVID-19
Existen a nivel global mecanismos que intentan garantizar el acceso equitativo a la vacuna entre los diversos países; así el “Mecanismo de Acceso Mundial a las Vacunas (COVAX)” (11), o bien el Grupo de Trabajo para el Desarrollo de Vacunas contra el COVID-19 (12). Sin embargo, no aseguran disponibilidad ni gratuidad o precio accesible.
Por su parte, los países de mayores ingresos, a cambio de la inyección de enormes sumas de dinero en proyectos de desarrollo, prueba y/o producción (o bien mediante su compra anticipada), se reservan enormes volúmenes de dosis que pueden monopolizar el suministro mundial de las vacunas contra el COVID-19, afectando inicialmente su reparto equitativo global, tal como ocurrió durante la pandemia de Gripe A (H1N1) de 2009.
Teniendo en cuenta lo anterior y retomando la soberanía científico-tecnológica, desarrollar y producir una vacuna a nivel nacional nos posibilitará acceder a ella de manera masiva y al mismo tiempo que los países desarrollados (13), sin depender enteramente de los mecanismos de redistribución establecidos a nivel internacional ni de las capacidades de distribución y/o producción de los laboratorios extranjeros; ni de establecer prórrogas de jurisdicción a favor de los tribunales arbitrales y judiciales con sede en el extranjero y/o renunciar a oponer la defensa de inmunidad soberana (14) al celebrar los acuerdos para la adquisición de vacunas.
A su vez, contar con un desarrollo local nos permitirá diseñar e implementar nuestra propia política o estrategia de adquisición, distribución y aplicación de vacunas (15) -masiva, gratuita, equitativa e igualitaria- estableciendo prioridades y fijando costos en función de las características particulares de nuestro sistema sanitario, nuestra geografía y nuestra población; y no en función de la disponibilidad gradual de las dosis con que cuenten los proveedores externos.
Reflexiones finales
La sostenibilidad del sistema de innovación precisa del desarrollo de mecanismos que posibiliten la rentabilidad del riesgo asumido por el estado, y que las empresas que obtengan beneficios económicos a partir de los desarrollos tecnológicos producidos por el sector público aporten una proporción razonable de los ingresos obtenidos. Ello posibilitará la retroalimentación y perdurabilidad del sistema, generando recursos genuinos para reinvertir en los proyectos científicos-tecnológicos que se consideren estratégicos.
La producción de conocimiento es parte de la lógica de reconfiguración del poder mundial y tiene a la ciencia y la tecnología como recursos esenciales.
La pandemia puso en centro de la escena las condiciones locales y regionales de producción (circulación y consumo) de conocimiento y las definiciones políticas para lograr la autonomía y soberanía científica y tecnológica. Las políticas de promoción y el aumento de la inversión público-privada en ciencia, tecnología e innovación (16), orientadas a lograr el bienestar de la sociedad en su conjunto –particularmente los sectores más vulnerados-, son la clave.
No hay ciencia sin conciencia; “la ciencia sin conciencia no es más que la ruina del alma” (Rabelais, François – Filósofo francés, S. XVI).
1 – Los principales organismos de gobierno con competencia en la materia son: el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MINCYT), la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (Agencia I+D+i), el Ministerio de Desarrollo Productivo, el Ministerio de Salud y la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de la Salud (ANLIS-Malbrán).
2 – Como por ejemplo el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA).
3 – En febrero del 2021, nuestro país adquirió de la empresa estadounidense “Illumina” la máquina “CovidSeq”, que monitorea mutaciones de coronavirus e incluso puede diagnosticarlo. Es la primera de su tipo en América Latina, su costo fue de casi un millón de dólares y está actualmente instalada en la Unidad de Contención Biológica del Instituto ANLIS-Malbrán.
4 – La fase III de los ensayos clínicos para el desarrollo y prueba de vacunas consiste en evaluar su eficacia y seguridad en un grupo grande de personas. Si esta etapa resulta exitosa, podrá pedirse su aprobación y autorización oficial por la autoridad regulatoria competente (en el caso de Argentina, la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica – ANMAT).
5 – A diciembre del 2020, se desarrollaban tres estudios de fase III: Pfizer-Biontech, Elea Phoenix y Jansen. La ANMAT publica el listado de estudios clínicos autorizados (vacunas y medicamentos) https://www.argentina.gob.ar/anmat/regulados/investigaciones-clinicas-farmacologicas/Estudios-autorizados-COVID19
6 – Benedicto XVI – 2009.
7 – El concepto de “Estado Emprendedor” es desarrollado por la autora Mariana Mazzucato en su libro “El Estado Emprendedor, mitos del sector público frente al privado”, RBA, Barcelona (2014).
8 – Según datos publicados en el Sistema Integrado de Indicadores del MINCYT https://www.argentina.gob.ar/ciencia/indicadorescti
9 – En situaciones normales, la producción de una vacuna hasta su aprobación tarda entre 5 y 10 años.
10 – Desde el comienzo de la pandemia hasta finales del 2020, el gobierno de los Estados Unidos invirtió alrededor de 9.5 billones de dólares para acelerar el desarrollo y producción de una vacuna. Por su parte, el gobierno inglés destinó más de 157 millones de dólares en el desarrollo de la vacuna de la Universidad de Oxford, y otros 113 millones para su producción y comercialización. A principios de agosto del 2020, Bolsonaro anunció que el Gobierno brasileño ha reservado 1.900 millones de reales (aproximadamente 335 millones de dólares) para procesar y producir la vacuna de Oxford. Por su parte, Chile determinó que apoyaría el ensayo clínico liderado por la Universidad Católica y el Laboratorio chino Sinovac Life Science, a través del aporte estatal de $2.600 millones de pesos chilenos.
11 – El COVAX es una iniciativa mundial destinada a colaborar con los fabricantes de vacunas de modo que los países de todo el mundo tengan un acceso equitativo a vacunas seguras y eficaces una vez que estas hayan obtenido la licencia y autorización. El COVAX cuenta en la actualidad con la mayor y más diversa cartera de vacunas contra la COVID‑19 del mundo, que comprende nueve vacunas candidatas, con otras nueve en evaluación (OMS, 2020).
12 – El Grupo de Trabajo para el Desarrollo de Vacunas contra la COVID-19 se conformó en febrero de 2020 entre la Coalición para las Innovaciones en Preparación para Epidemias (CEPI, por sus siglas en inglés), el Banco Mundial y otros asociados. Se centra en el financiamiento y la fabricación de vacunas que estén disponibles en todo el mundo. Fuente: https://blogs.worldbank.org/es/voces/coronavirus-como-garantizar-una-distribucion-equitativa-de-las-vacunas-en-el-mundo
13 – Fabricar vacunas es una capacidad de la que, en la región, solo disponen la Argentina y Brasil, y que exige no solo contar con infraestructura, sino también con personal capacitado para cumplir con las normas de altísima exigencia que regulan esa actividad. Hacer ensayos clínicos en nuestro país tiene varias ventajas en comparación con otros países de la región, como la experiencia, calidad y desarrollo científico mundialmente conocido, la calidad de sus investigadores, los relativamente bajos costos en investigación; un robusto programa de inmunizaciones, una agencia reguladora de referencia internacional –la ANMAT- y, específicamente en el caso de la vacuna contra el COVID-19, la elevada circulación comunitaria del virus.
14 – La Ley N° 27.573 de Vacunas Destinadas a Generar Inmunidad Adquirida contra el COVID-19 declara de interés público la investigación, desarrollo, fabricación y adquisición de las vacunas destinadas a generar inmunidad adquirida contra la COVID-19 en el marco de la emergencia sanitaria, en virtud de la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) con relación a la mencionada enfermedad. Asimismo, se faculta al Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Salud, a incluir en los contratos que celebre y en la documentación complementaria para la adquisición de vacunas destinadas a generar inmunidad adquirida contra la COVID-19, cláusulas que establezcan la prórroga de jurisdicción a favor de los tribunales arbitrales y judiciales con sede en el extranjero y que dispongan la renuncia a oponer la defensa de inmunidad soberana, exclusivamente respecto de los reclamos que se pudieren producir en dicha jurisdicción y con relación a tal adquisición.
15 – En diciembre 2020, el Ministerio de Salud de la Nación aprobó el “Plan Estratégico para la Vacunación contra la Covid-19 en la República Argentina, el cual busca garantizar la disponibilidad de vacunas en todo el territorio nacional, a fin de cubrir a toda la población objetivo de manera gratuita, equitativa e igualitaria. La escasez o provisión limitada de la vacuna ha hecho necesario tener que establecer órdenes de prioridad de determinados grupos de población (en función de criterios tales como el nivel de riesgo de exposición al virus, la función estratégica y el riesgo de enfermedad grave) y el escalonamiento por etapas de la vacunación.
16 – Es de destacar que actualmente el MINCYT se encuentra impulsando el proyecto de “Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación”, el cual cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados. El proyecto propone un aumento progresivo del financiamiento del SNCTI por medio de un incremento de la función Ciencia y Técnica del Presupuesto Nacional, hasta llegar al 1% en el año 2032 (actualmente dicha función representa un 0,25% del PBI). Para más información, ver https://www.argentina.gob.ar/noticias/la-camara-de-diputados-sanciono-la-ley-de-financiamiento-del-sistema-nacional-de-ciencia
Fuentes bibliográficas
– Asamblea General de las Naciones Unidas (1986), “Declaración sobre Derecho al Desarrollo”.
– Benedicto XVI (2009), encíclica “CARITAS IN VERITATE”.
– Mazzucato, M. (2014), “El Estado Emprendedor, mitos del sector público frente al privado”, RBA, Barcelona.
– Ministerio de Salud de la Nación (2020), “Plan Estratégico para la Vacunación contra la COVID-19 en la República Argentina”. Disponible para su descarga en https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/vacuna/plan-estrategico
* Abogado recibido en la Universidad de Buenos Aires (2002). Especialista en abogacía del Estado con orientación en Derecho Tributario – Administrativo (C.S.D.T.A. – ECAE). En 2015 ingresó a la DGAJ del Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación de la Nación como abogado contencioso, accediendo luego a planta permanente por concurso abierto
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