Compartimos esta nota del Dr. Claudio Schifer, director, y del Dr. Rodolfo Fassi, subdirector, de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas de la Procuración del Tesoro de la Nación, en la que explican los aspectos más relevantes del nuevo Reglamento aprobado por el Decreto N° 456/2022.
Por: Dr. Claudio Schifer* y Dr. Rodolfo Fassi**
1. El nuevo Reglamento de Investigaciones Administrativas
El Reglamento de Investigaciones Administrativas es la herramienta con la que cuenta la Administración Pública Nacional para hacer efectivo el ejercicio de la potestad disciplinaria, cuya finalidad es asegurar y mantener el buen orden y el normal desenvolvimiento de la Administración, con miras a lograr un eficiente desarrollo de su actividad.
La Procuración del Tesoro de la Nación, en su carácter de autoridad de interpretación del Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por el Decreto N° 467/1999, trascurridos más de veinte años de su vigencia y ante las situaciones originadas a partir de la emergencia sanitaria que afectaron el normal desenvolvimiento de los procedimientos administrativos (1), advirtió la necesidad de analizar y adaptar a la normativa vigente el mencionado Reglamento, con el fin de optimizar la labor investigativa y reforzar el derecho de defensa de las personas involucradas.
Por tal motivo, el Sr. Procurador del Tesoro, Dr. Carlos Zannini, le encomendó a la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas (2) de la Procuración del Tesoro de la Nación, la elaboración de un nuevo Reglamento. La redacción del anteproyecto fue realizada bajo la supervisión y dirección del Señor Subprocurador del Tesoro, Dr. Horacio Diez.
En la revisión del anteproyecto presentado por esta Dirección Nacional, participaron activamente, el Director y la Sub-Directora de la Dirección Nacional de Dictámenes de la Procuración del Tesoro, Dr. Gustavo Silva Tamayo y Dra. Virginia Lynn, al igual que la Dra. Nora Vignolo, asesora integrante de dicha Dirección (3). Finalmente, el 4 de agosto del corriente año fue publicado en el Boletín Oficial de la República Argentina, el Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por el Decreto N° 456/2022; norma que entrará en vigencia el 4 de octubre del 2022.
El nuevo Reglamento incorpora en su texto los principios convencionales receptados en el artículo 75, inciso 22, de la Carta Magna, que encuentran su razón de ser en los atributos de la persona humana, con base en su conformación y determinación, en condiciones de libertad, igualdad y respeto a su dignidad, con independencia de toda discriminación sustentada en cuestiones etarias, de raza, sexo, creencias religiosas, idioma, estatus económico-social, ideología política, identidad sexual y discapacidad.
En este sentido, el texto del Reglamento reconoce a la mujer en cada uno de sus roles, en más de ochenta artículos, y recepta a la vez, políticas públicas, tales como la protección de la mujer afectada por situaciones de violencia de género en el ámbito laboral (4).
El nuevo Reglamento amplía y resguarda a partir del reconocimiento de la tutela administrativa efectiva y la extensión al plano administrativo disciplinario, las garantías reconocidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8 y 25), en orden al pleno ejercicio del derecho de defensa en materia sumarial y el principio de presunción de inocencia, conforme a la doctrina y jurisprudencia forjadas en el ámbito nacional e interamericano.
Asimismo, asimila las herramientas y mecanismos provistos por el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en consonancia con lo establecido en la Ley N° 25.506 (modificada por la Ley N° 27.446) de Firma Digital, y las normas del Sistema de Gestión de Documentación Electrónica (GDE), implementación aprobada por el Decreto N° 561/2016, y adapta los términos y el procedimiento propio de las actuaciones labradas en soporte papel, al expediente electrónico.
Así pues, incorpora la posibilidad de disponer de medios electrónicos de notificación y la celebración de audiencias a distancia para supuestos de excepcionalidad, conforme las pautas que establezca la Procuración del Tesoro, en su carácter de autoridad de interpretación de dicho Reglamento.
Por lo expuesto, no quedan dudas que frente a los nuevos desafíos que impone la modernidad en materia disciplinaria, es el Estado el que debe lograr su plena efectividad, constituyéndose ello, en obligaciones positivas para el logro progresivo y efectivo de los derechos que derivan de normas económicas y sociales, que trascienden a la educación, salud, información, ciencia y cultura. Estos y otros aspectos serán analizados en los próximos párrafos, que en su esencia, actualizan y nutren de un nuevo sentido a la práctica jurídica en el procedimiento disciplinario de la Administración Pública Nacional.
anexo_6662806_12. La igualdad de género y los derechos de la mujer en el nuevo Reglamento
El Reglamento de Investigaciones Administrativas, basado en los principios de igualdad, universalidad y no discriminación y en el marco de las políticas gubernamentales, orientadas a la igualdad de género, en consonancia con lo dispuesto en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 2°, inciso f), incorpora en su texto nuevas voces, ausentes en el reglamento anterior, que reconocen a la mujer en forma expresa, en cada uno de sus roles específicos.
Respecto a la discriminación contra la mujer, la citada Convención señala que los Estados Partes condenan en todas sus formas, y convienen en seguir por todos los medios apropiados, y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y con tal objeto, se comprometen a “Adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carácter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer”.
El apego obligatorio a estas normas exige además, a instructoras e instructores, seguir por todos los medios y sin dilaciones, el ejercicio de la función encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer en los procesos disciplinarios, con estricta aplicación de la “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer – Convención de Belem do para” (Ley N° 24.632), de la Ley N° 26.485 de “Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos en que Desarrollen sus Relaciones Interpersonales” reglamentada por el Decreto N° 1011/2020, y de la Decisión Administrativa N° 1012/2021, que aprobó el “Protocolo Marco para el Abordaje de las Violencias por Motivos de Género en el Sector Público Nacional”.
Así también, resultan aplicables, la Ley N° 26.743 de “Identidad de Género”, y la Ley N° 27.499, “Ley Micaela de Capacitación Obligatoria en Género para todas las Personas que Integran los tres poderes del Estado”, en todos sus niveles y jerarquías. En función de lo expuesto, el Reglamento establece (artículo 10; Deberes), que “Son deberes de las instructoras y los instructores: […] e) aplicar la perspectiva de género en todas las instancias y actuaciones llevadas a cabo dentro del procedimiento”.
Es dable observar en la presente temática, las Resoluciones Nros. 24 y 170 de 2019, de la Secretaría de Empleo Público, que aprobaron respectivamente los protocolos de “Actuación e Implementación de la Licencia por Violencia de Género” y de “Actuación, Orientación, Abordaje y Erradicación de la Violencia de Género, en el ámbito de la Administración Pública Nacional”, para el personal que se encuentra bajo relación de dependencia laboral en las jurisdicciones y organismos comprendidos en el CCT General para la APN, homologado por el Decreto N° 214/2006, ambos elaborados por la Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato (CIOT).
El nuevo Reglamento, en su artículo 125 (5), contempla la violencia laboral y la violencia de género ejercida en el ámbito laboral; ausentes en el Reglamento anterior. En función de ello, se puede observar en la normativa, que se extreman los recaudos, señalándose al respecto, que “la Instrucción adoptará las medidas que prevengan un injustificado aumento de las molestias que produzca la tramitación del procedimiento”.
La Instrucción mantendrá un trato respetuoso, que no menoscabe la dignidad de la persona presuntamente afectada, sin intromisión ni indagación en aspectos íntimos que no resulten conducentes para el esclarecimiento de los hechos. Por tal motivo, en su tercer párrafo, al hacer referencia al artículo 93 (Medio careo), está reafirmando, que “la Instrucción deberá recurrir al medio careo con el fin de evitar el contacto entre las personas convocadas a la diligencia”. Además, posibilita a la persona presuntamente afectada, una vez clausurada la etapa de investigación, a recibir información acerca del estado de las actuaciones.
Un tema no menor, dirigido a la Instrucción, es que esta, en el caso de tratarse de una denuncia por violencia de género ejercida en el ámbito laboral, deberá observar lo establecido en el Protocolo Marco, aprobado por la Decisión Administrativa N° 1012 del 22 de octubre de 2021, o la normativa que resultare de aplicación.
3. Los nuevos derechos de la persona imputada o sumariada
A los efectos de que la persona imputada o sumariada cuente con los elementos suficientes para ejercer con plenitud su derecho de defensa, se otorgó el acceso a las actuaciones, a partir de su llamamiento a prestar declaración; sin perjuicio de mantener la vigencia del secreto de las actuaciones, hasta la clausura de la etapa de investigación (6).
El nuevo Reglamento incorpora también, en los casos en que la persona imputada o sumariada contara con asistencia letrada, el derecho a mantener una entrevista previa a su declaración con la/el profesional que la asiste. Asimismo, establece requisitos más rigurosos, acordes a las garantías constitucionales, para suspender preventivamente a una o un agente involucrada/o en una causa penal, dada la naturaleza de la medida, en concordancia con el principio de presunción de inocencia.
Por último, se señala, que el artículo 52 del Reglamento, además de contar con un nuevo epígrafe (7), “Beneficio de la duda”, dispone en su texto, que “En caso de duda, deberá estarse siempre por la solución que sea más favorable a la persona sumariada o imputada”.
4. Los medios de comunicación electrónicos. Las audiencias a distancia
El nuevo Reglamento añade a las vías de notificación ya existentes, los medios de comunicación electrónicos y posibilita a la interesada o al interesado optar por ellos, donde podrán ser válidamente notificadas y/o notificados.
El texto dispone a dichos efectos, que las notificaciones sólo serán válidas si se efectúan, entre otros medios especificados en la normativa, y a opción de la persona interesada, por medios electrónicos a través de la plataforma de Trámites a Distancia (TAD), al usuario GDE o al correo electrónico que hubiere denunciado al efecto en el primer acto procesal en el que intervenga; en estos casos, la notificación se tendrá por perfeccionada cuando su contenido esté disponible en la cuenta de destino, comenzando a correr dichos plazos, desde el primer día hábil siguiente a esa fecha. La normativa prevé otros mecanismos de notificación electrónica que en adelante incorpore el Reglamento de Procedimientos Administrativos (Decreto N° 1759/72 – T.O. 2017).
Sin perjuicio de priorizar el carácter presencial de las declaraciones previstas en el Reglamento, se introduce la posibilidad de tomar audiencias a distancia a través de medios electrónicos, en las cuales, la instructora o el instructor podrá disponer su celebración, en el caso que una persona citada a declarar se encontrare fuera del radio de la sede de la Oficina de sumarios, o bien, se vea imposibilitada de concurrir; como también, ante situaciones de excepción debidamente acreditadas.
5. Eliminación de la Audiencia Pública y recurso. Plazos
El nuevo Reglamento de Investigaciones Administrativas dejó sin efecto la Audiencia Pública prevista en el Reglamento anterior. En este sentido, la mayoría de las propuestas recibidas por los distintos organismos y áreas ya señaladas, fueron contestes sobre su falta de aplicación efectiva. La práctica evidenció que es un instituto en desuso y de escasa conducencia, en atención a que no permite la participación activa de las/los intervinientes, sino que se limita a la lectura de las partes principales de un sumario ya clausurado. Ello no implica en modo alguno detrimento de los derechos de los sumariados, ni tampoco mengua de las potestades de la Administración para preservar los fines del régimen disciplinario (el buen orden administrativo).
En igual forma, se consideró adecuado -para evitar superposición de recursos- dejar sin efecto el previsto en los artículos 124 al 126 del Reglamento anterior. De esta forma la vía impugnativa -dentro del ámbito administrativo- queda circunscripta a los recursos generales dispuestos en el Reglamento de Procedimientos Administrativos (Decreto N° 1759/72 – T.O. 2017). Influyeron en esta postura, los limitados motivos que actualmente habilitan su procedencia, la exclusión de las sanciones expulsivas y el discutido alcance que las opiniones doctrinarias le otorgan al acto administrativo que lo resuelve.
Respecto de la eliminación del recurso especial ante la Procuración del Tesoro, no privará a los eventuales sancionados de su revisión en sede administrativa (vía los recursos generales del Reglamento de la LNPA), y por supuesto de la revisión judicial pertinente, y se restablece a estos efectos, el rol asesor que le compete a la Procuración del Tesoro, no el decisor como instancia revisora de actos de autoridades sobre las cuales el Procurador del Tesoro no tiene superioridad jerárquica. El nuevo Reglamento amplia los plazos previstos en el anterior, tanto para las partes como para la Instrucción y adecua aquellos plazos que no armonizaban con los establecidos en la Ley de fondo.
6. La participación de la PROCURADURÍA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS y la OFICINA ANTICORRUPCIÓN.
El nuevo Reglamento contempla a la Oficina Anticorrupción (OA) como parte acusadora, conforme a las normas de su creación, y en lo que respecta a la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (PIA), recepta la doctrina y la jurisprudencia en lo atinente a su intervención como parte acusadora. En ambos casos con fundamento en los principios de transparencia y objetividad que deben imperar en los procedimientos disciplinarios. El nuevo reglamento señala:
“ARTÍCULO 3°.- Investigación previa. Sumario. Puesta en conocimiento. Intervención.– Cuando un hecho, por acción u omisión, pueda significar responsabilidad disciplinaria, exista o no perjuicio fiscal, para cuyo esclarecimiento se requiera una investigación, esta se sustanciará como información sumaria o sumario.
La iniciación y la ampliación del objeto de un sumario administrativo deberán ser puestas en conocimiento de la Procuraduría de Investigaciones Administrativas, con el fin de que, si lo estimare conveniente, tome intervención como parte acusadora, cualquiera sea la forma en que se hubiera iniciado la investigación.
La Oficina Anticorrupción podrá optar por intervenir como parte acusadora con facultades de ofrecer, producir o incorporar pruebas, así como la de recurrir toda decisión adversa a sus pretensiones, únicamente en los casos en que la denuncia e investigación se hubiera originado en tal dependencia. Con el fin de asumir dicho rol, deberá ser puesta en conocimiento del inicio y ampliación del objeto del sumario”.
La participación de organismos como la PIA y la OA, y el levantamiento del secreto del sumario, para que tanto la persona imputada o sumariada pueda acceder a las actuaciones, entre otros aspectos del procedimiento administrativo disciplinario, si bien convergen sobre la persona que lo instruye, no es menos cierto que le brinda un rol sustantivo en las actuaciones que debe llevar adelante, en resguardo de la persona imputada o sumariada, y del debido proceso adjetivo.
En este sentido, destacamos que el nuevo Reglamento, además de ser un instrumento de suma actualidad, jerarquiza y precisa las facultades de las instructoras y de los instructores.
Por ello, estamos convencidos que la actividad desplegada por todas las Oficinas de sumarios, a partir de la aplicación del Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por el Decreto N° 456/2022, redundará en un mejor procedimiento disciplinario, en función de los nuevos desafíos que requiere el ejercicio de la investigación administrativa.
1 – ASPO y DISPO, ordenado por Decreto N° 297/2020 y sus modificatorios.
2 – Destacamos la valiosa y activa participación y colaboración en la elaboración del nuevo Reglamento de Investigaciones Administrativas, de nuestras y nuestros colegas de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas, Instructoras, Dras. Rosario Eguinoa, Enriqueta Martínez y Laura Fiammetta, e Instructores, Dres. Francisco D´Atri, Diego Blanco O´dena y Fernando Lugo; como así también, de Matilde Díaz, Paz Beledo y Lucas Gómez, en el área administrativa.
3 – Agradecemos los valiosos aportes de la Dirección de Asistencia Técnica y Legislativa de la Subsecretaría de Relaciones con el Poder Judicial, dependiente de la Secretaría de Justicia del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DD.HH.; de las Oficinas de sumarios; de la PROCURADURÍA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS; de la Subsecretaría de Abordaje Integral de las Violencias por Razones de Género del MINISTERIO DE LAS MUJERES, GÉNEROS Y DIVERSIDAD, y la precisa revisión final del anteproyecto realizada por la SECRETARÍA LEGAL Y TÉCNICA DE LA NACIÓN.
4 – Decisión Administrativa N° 1012/2021 que aprobó el Protocolo Marco para el Abordaje de las Violencias por Motivos de Género en el Sector Público Nacional.
5 – “ARTÍCULO 125.- Violencia laboral o de género ejercida en el ámbito laboral.- Cuando el objeto de la investigación versare sobre violencia laboral o de género ejercida en el ámbito laboral, la Instrucción adoptará las medidas que prevengan un injustificado aumento de las molestias que produzca la tramitación del procedimiento, concentrará las intervenciones de la persona presuntamente afectada en la menor cantidad de actos posibles y evitará convocatorias recurrentes y contacto innecesario con la persona imputada o sumariada.
La Instrucción mantendrá un trato respetuoso, que no menoscabe la dignidad de la persona presuntamente afectada, sin intromisión ni indagación en aspectos íntimos que no resulten conducentes para el esclarecimiento de los hechos.
En los casos en que fuera procedente la realización de un careo que involucre a la persona presuntamente afectada, dicha medida probatoria deberá efectuarse conforme los términos del artículo 93. La persona presuntamente afectada tendrá derecho, una vez clausurada la etapa de investigación, a recibir información acerca del estado de las actuaciones.
La Instrucción, en caso de tratarse de una denuncia por violencia de género ejercida en el ámbito laboral, observará lo establecido en el Protocolo Marco aprobado por la Decisión Administrativa N° 1012 del 22 de octubre de 2021 o la normativa que resultare de aplicación”. (Reglamento de Investigaciones Administrativas; Decreto N° 456/2022, Anexo).
6 – “ARTÍCULO 46.- Secreto.- El sumario será secreto hasta que la instructora o el instructor dé por terminada la prueba de cargo y no se admitirán en él debates ni defensas, salvo la solicitud de medidas de prueba”. (Reglamento de Investigaciones Administrativas; Decreto N° 456/2022, Anexo).
7 – El Reglamento de Investigaciones Administrativas, aprobado por el Decreto N° 456/2022, incorporó epígrafes, en cada uno de sus 131 artículos, con el objeto de destacar su contenido. El nuevo Reglamento ajustó su estructura a determinadas pautas. En este sentido, el Reglamento está conformado por cuatro títulos, 24 capítulos, y 131 artículos. Los cuatro títulos son identificados con números romanos. Los 24 capítulos son identificados por números arábigos y no llevan epígrafes. Los 131 artículos (tres artículos menos que el texto anterior) son identificados por números arábigos y epígrafes, sin excepción. En síntesis, la estructura del Reglamento, es la siguiente: TÍTULO I: PARTE GENERAL. Capítulos: 1 a 7 (artículos 1° a 33). TÍTULO II: INFORMACIONES SUMARIAS. Capítulos: 1 y 2 (artículos 34 a 41). TÍTULO III: SUMARIOS. Capítulos: 1 a 15 (artículos 42 a 123). TÍTULO IV: DISPOSICIONES GENERALES (artículos 124 a 131). Al solo efecto de recordar la estructura del Reglamento anterior, se señala, que este presentaba capítulos y artículos con y sin epígrafes, lo que generaba una falta de congruencia en el texto de referencia, lo que fuera observado al momento de la redacción de la nueva normativa.
* El Dr. Claudio Alberto Schifer es Director Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas, de la Procuración del Tesoro de la Nación.
** El Dr. Rodolfo Héctor Fassi es Sub-Director Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas, de la Procuración del Tesoro de la Nación.
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