Hacia una fehaciente estabilidad del empleado y empleada pública

“La estabilidad en el empleo público no sólo constituye un derecho, sino que también constituye un requisito para garantizar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos. Es por ello que los y las trabajadoras del Estado deben ser fehacientemente reconocidos como actores fundamentales en la consecución de los objetivos del Estado”.

Por Graciela Rabboni* y María Andrea Pace**

El empleo público es una temática que ha generado (y que genera) controversia y debate en la sociedad y en los ámbitos políticos y jurídicos, especialmente a lo que hace a la estabilidad laboral de los y las trabajadoras del Estado. En este sentido, es fundamental analizar el principio de estabilidad y su importancia en el empleo público. Análisis que realizaremos a continuación.

El principio de estabilidad, consagrado en el primer párrafo del art. 14 bis de nuestra Constitución Nacional establece “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso y vacaciones   en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial. (…)”. (1)

Es decir, conforme lo establece el primer párrafo del artículo transcripto, la estabilidad en el empleo público es un derecho fundamental del empleado y empleada pública, derecho que garantiza la permanencia en su puesto de trabajo y protege su sustento y seguridad económica. En este contexto, cabe destacar que tal responsabilidad recae en el Estado toda vez que éste resulta ser el sujeto empleador dentro de la relación de empleo público.

Al respecto, la CSJN al dictar sentencia en la causa “Madorrán, Marta Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/ reincorporación” reconoció que el derecho a la estabilidad significa nada más y nada menos que el derecho a permanecer en el cargo y prohíbe al Estado la ruptura discrecional del vínculo de empleo público, añadiéndose además que este derecho no se pierde por pertenecer a la Administración Pública descentralizada o porque se haya firmado un convenio colectivo en el que se renuncia a la garantía de la estabilidad. (2)

Sin embargo, en la actualidad, y más allá de la jurisprudencia referenciada, se evidencia una precarización del empleo público. La contratación de trabajadores y trabajadoras representa un 70% del total del personal público. Evidentemente, esta situación contraría el principio de estabilidad consagrado en nuestra Carta Magna.

Como señala Guibourg, la figura del trabajador contratado es, en verdad, una consecuencia de la rigidez de las normas estatales que (agregamos) contrariamente a las necesidades del Estado tienden a restringir la contratación de personal en las condiciones que establece la propia Constitución Nacional. (3) Es por ello que, a nuestro criterio, resulta fundamental rever y, consecuentemente, garantizar la estabilidad en el empleo público de los y las trabajadoras que cumplan tareas permanentes, independientemente de la modalidad de contratación establecida.  Es necesario, en tal contexto, que el Estado (Estado empleador) promueva políticas que garanticen la referida estabilidad.

Es así que la estabilidad en el empleo público no sólo constituye un derecho, sino que también constituye un requisito para garantizar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos. Es por ello que los y las trabajadoras del Estado deben ser fehacientemente reconocidos como actores fundamentales en la consecución de los objetivos del Estado.

Como ya refiriéramos, nuestro texto constitucional es claro, el “goce de la estabilidad para los agentes contratados, se deriva sin deformaciones ni exageraciones del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, en tanto otorga la estabilidad (sin distinciones) para el agente público, protegiendo además al trabajador (el agente público no deja de ser, como tal, un trabajador en relación de dependencia) al que se le hubiera extinguido su contrato de forma arbitraria”. (4)

La flexibilización de las relaciones laborales en la administración pública ha llevado (y lleva) a la contratación de trabajadores y trabajadoras sin los derechos de propiedad en el cargo, asistencia social continuada, igualdad de oportunidades en la carrera, compensaciones, indemnizaciones y subsidios, entre otros. Al respecto, la jurisprudencia y la doctrina se han pronunciado en distinto sentido: desde el reconocimiento de la estabilidad absoluta del trabajador contratado en forma irregular por la administración pública (sea esta nacional, provincial o municipal), y el consecuente derecho a ser reincorporado, tal como lo prescribe el artículo 14 bis (5); hasta el reconocimiento de un resarcimiento como consecuencia del principio constitucional plasmado en la misma norma y que garantiza la protección contra el despido arbitrario. (6)

Más allá de las distintas interpretaciones, lo cierto es que, como sostuvo la Sala VII de la CNAT, “si la figura adoptada para regir la relación entre las partes deviene carente de toda legitimidad, por tratarse de una contratación fraudulenta que tiene como único y claro objeto la desprotección del dependiente, deben salvaguardarse los derechos de éste, consagrados en la Constitución Nacional (art. 14 bis)”. (7) En consonancia con aquello, “…el principio protectorio, que es considerado el fundamental y base de todos los demás reconocidos, ha sido receptado precisamente en el art. 14 bis Const. Nacional, cuando afirma que “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador.”. Que, en consecuencia, el empleado público también debe ser considerado “sujeto de preferente tutela”, como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Vizzoti, Carlos A. c. AMSA S.A”, conclusión que el Alto Tribunal consideró no sólo impuesta por el art. 14 bis, “sino por el renovado ritmo universal que representa el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que cuenta con jerarquía constitucional a partir de la reforma constitucional de 1994 (Constitución Nacional, art. 75 inc. 22)”.(8)

Sin perjuicio de lo sostenido y argumentado hasta aquí, entendemos necesario citar tanto al Convenio Colectivo de Trabajo General, homologado por el Decreto N° 214/06, como al Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial, homologado por el Decreto N° 2098/08 para los trabajadores y trabajadoras del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). ¿Y por qué lo entendemos necesario? Reafirmando nuestra postura de que no se ha logrado hasta el momento garantizar fehacientemente la estabilidad en el empleo público, entendemos que la normativa citada constituye un avance hacia la tal requerida estabilidad.

Detallaremos a continuación algunos instrumentos normativos que se han implementado para permitir a los y las trabajadoras contratadas bajo la modalidad de la comúnmente denominada “Ley Marco” permanecer en la carrera administrativa adquiriendo derechos y progreso horizontal en su carrera.

En general, aquellos instrumentos buscan equiparar las condiciones de los y las empleadas contratadas con el personal de planta permanente, estableciendo una regulación más clara y justa para el empleo del personal contratado. Entre las principales mejoras mencionadas se incluyen:

• Establecimiento de pautas de equiparación con el personal de Planta Permanente para la fijación de la remuneración que corresponda asignar al personal contratado.
• Derogación del régimen de contratación por honorarios mensuales no superiores a los pesos mil quinientos doce por dedicación completa y establecimiento del régimen del artículo 9° del Anexo de la Ley N° 25.164. (9)
• Reorganización del régimen de provisión y registro de los datos de las personas contratadas.
• Establecimiento de la Compensación Transitoria por Destino Geográfico para el personal contratado en el marco del artículo 9° de la Ley 25.164.
• La Resolución N° 20/2012 (10), que aprueba el Instructivo para la aplicación de lo establecido por el Decreto N° 39/12 (11), relacionado con el Acta Acuerdo de la Comisión Negociadora del Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del Personal del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).
• La Resolución N° 172/2022 (12), que establece un reglamento para la asignación de compensaciones transitorias para el personal contratado bajo las modalidades previstas por el artículo 9 del Anexo de la Ley N° 25.164 equiparado al Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) y establecidas en razón de las funciones desempeñadas.

En resumen, tales instrumentos normativos buscan mejorar las condiciones laborales del personal contratado en el ámbito público, intentando equiparar (paulatinamente) su situación con la del personal de planta permanente. Como hemos dicho, resulta fundamental que el Estado (como Estado empleador) garantice la estabilidad en el empleo público de todo su personal.

Sin perjuicio de los instrumentos normativos mencionados, que a nuestro entender y como ya dijéramos, constituyen un avance en lo que respecta a garantizar la estabilidad en el empleo público, es necesaria la implementación de políticas públicas que garanticen una fehaciente estabilidad laboral y proteja los derechos de los y las trabajadoras del Estado. En definitiva, es imperioso que el Estado implemente medidas que promuevan la estabilidad laboral y la protección de los derechos de los y las trabajadoras del Estado, reconociendo su importancia en la prestación de servicios públicos y en la consecución de los objetivos del Estado.

1 – Cf. art. 14 bis de la CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA, Ley Nº 24.430, Sancionada: Diciembre 15 de 1994, Promulgada: Enero 3 de 1995.

2 – “Madorrán, Marta Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/ reincorporación”, SENTENCIA 3 de Mayo de 2007, CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION. CAPITAL FEDERAL, CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, Magistrados: Argibay – Maqueda – Highton de Nolasco – Lorenzetti – Fayt – Petracchi, Id SAIJ: FA07000252.

3 – Cf. Guibourg, Ricardo, “Observaciones sobre el empleo público”, en DT 1994-B, pág. 1119.

4 – Cf. BALBIN, A. N. (2019), “Debates en torno a la estabilidad laboral de los agentes contratados  por la administración pública nacional”, Revista Derechos en Acción ISSN 2525-1678/ e-ISSN 2525-1686 Año 4/Nº 12 Invierno 2019, pág.140.

5 – Cf. DE LA FUENTE, H. (2001), “Estabilidad del empleado público. Situación del Personal contratado”, La Ley, suplemento del 3/7/01; en igual sentido CNAT, Sala III, SD 51.171 del 9/12/85, etc.

6 – Cf. entre muchos otros, CSJN, “Cerdá, Pedro c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales”, sentencia del 3 de diciembre de 1985, C.118.XX.; también CNAT, sala VIII, 24/07/2002, in re: “Munguia, Gustavo v. Universidad de Buenos Aires s/ despido”; íd., 26/5/03 in re: “Bossero, Guillermo H. y otro c/ Ciudad de Buenos Aires”.

7 – Cf. CNAT, Sala VII, 18/9/02 “Balassanian, Jorge c/ I.S.S.B.”, DT 2003-A, 242.

8 – Cf. CNAT, Sala VII, “Bujia Noelia Alejandra Verónica c/ Estado Nacional Presidencia de la Nación SEDRONAR s/ medida cautelar”.   

9 – Cf. Ley N° 25.164. Honorable Congreso de la Nación Argentina 15-sep-1999. Marco de Regulación del Empleo Público Nacional. Marco Normativo. Publicada en el Boletín Oficial del 08-oct-1999    Número: 29247

10 – Resolución 20 / 2012 SECRETARIA DE GABINETE Y COORDINACION ADMINISTRATIVA ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL DECRETO Nº 39/12 – APRUEBASE INSTRUCTIVO Fecha de sanción 03-02-2012 Publicada en el Boletín Nacional del 02-Mar-2012

11 – Cf. Decreto 39/2012   PODER EJECUTIVO NACIONAL (P.E.N.). 09-ene-2012. ADMINISTRACION PÚBLICA NACIONAL. ACTA ACUERDO – HOMOLOGACION – PERSONAL DEL SISTEMA NACIONAL DE EMPLEO PÚBLICO. Publicada en el Boletín Oficial del 11-ene-2012    Número: 32315. Página: 6)

12 – Resolución 172 / 2022 SECRETARIA DE GESTION Y EMPLEO PUBLICO JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS REGLAMENTO PARA LA ASIGNACION DE COMPENSACIONES TRANSITORIAS Fecha de sanción 09-08-2022 Publicada en el Boletín Nacional del 11-Ago-2022

*Licenciada en Gestión de Políticas Públicas. Actualmente es Jefa de Departamento de la Coordinación de Asistencia Técnica de Evaluación del Personal – Oficina Nacional de Empleo Público – Jefatura de Gabinete de Ministros. Brinda capacitaciones en la INAP.

**Abogada, docente, especializada en abogacía del Estado –ABOGAR– ECAE. Actualmente es asesora legal de la Coordinación de Asistencia Técnica de Evaluación del Personal – Oficina Nacional de Empleo Público – Jefatura de Gabinete de Ministros. Brinda capacitaciones en la INAP. Es docente de nivel medio en un colegio de gestión privada en las materias Economía y Derecho.

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